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Der VDV und die Direktvergaben

02.03.12 (Verkehrspolitik) Autor:Stefan Hennigfeld

Letzte Woche lud der Verband Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV) zu einer Podiumsdiskussion zur Marktlage im SPNV. Vertreten waren neben VDV-Hauptgeschäftsführer Oliver Wolff auch DB Regio-Chef Frank Sennhenn sowie Bernard Kemper von Abellio, Hans Leister von Keolis, Axel Sondermann von Veolia Verkehr und Peter Steinhart von Benex. Die Prominenz also versammelte sich, um vor Journalisten über ihr Geschäft zu sprechen.

Oliver Wolff ließ Handzettel verteilen, die die Position des VDV darstellen. Beim VDV möchte man § 15 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) ändern und Direktvergaben wieder erlauben. Wolff gab sie als „gemeinsame Position“ der G 6 Privatbahnen aus. Dort jedoch hat man eine sehr viel differenziertere Meinung.

Bernard Kemper, Geschäftsführer bei Abellio: „Wir stehen zu den Grundsätzen des von uns erwirkten BGH-Beschlusses zum Thema Wettbewerb und lehnen Direktvergaben generell, aber nicht ausnahmslos, ab. Die VO 1370 / 07 kennt in Artikel 5, Absatz 5 die Notvergabe. Diese kann beispielsweise angewandt werden, wenn der Betrieb existentiell gefährdet wäre. Wenn es zu dessen Umsetzung nationale Regelungen braucht, unterstützen wir das.“

Dem pflichtet auch sein Kollege Hans Leister von Keolis bei. „Mit dem Abellio-Urteil ist klar, dass die Eisenbahn den üblichen Vergabe- und Wettbewerbsrichtlinien in Deutschland untersteht. Das unterstützen wir auch. „Notvergaben“ gibt es bereits, aktuell haben wir mit unserem sehr erfolgreichen Eurobahn-Sprinter, das ist der schnellste Zug, der je zwischen Dortmund und Kassel gefahren ist, eine solche Vergabe in unserem Portfolio. Hierbei handelt es sich um eine Leistungsausweitung der ursprünglichen Vergabe des Hellwegnetzes, das wir in einer ordnungsgemäßen Ausschreibung für uns entscheiden konnten. Über die Notvergabe hinausgehende Auftragserteilungen, ohne im Vorfeld zumindest eine ergebnisoffene Marktevaluierung durchgeführt zu haben, lehnen wir ab. Die gängige Rechtsprechung sieht Leistungsausweitungen bereits heute vor, auch ohne Notvergabe. Es gibt also bereits eine ganze Reihe an Möglichkeiten, ohne dass man eine Gesetzesänderung bräuchte.“

Es ist fraglich, ob es den genannten Eurobahn-Sprinter über 2016 hinaus geben wird. Mit der Ausschreibung der Linien RE 1 und RE 11 könnte diese Leistung dorthin übertragen werden – zumindest ist in der amtlichen Ankündigung vorgesehen, dass es eine Beteiligung des Nordhessischen Verkehrsverbundes gibt. Der Eurobahn-Sprinter wurde 2010 mit dem neuen RE-Konzept in Nordrhein-Westfalen eingeführt und sollte dem schwindenden Fernverkehr auf der Mitte-Deutschland-Verbindung Rechnung tragen. Er gewährleistet eine schnelle Anbindung der Hellwegregion an die Fernverkehrsdrehscheibe Kassel-Wilhelmshöhe zur Tagesrandlage.

VDV-Hauptgeschäftsführer Oliver Wolff strebt diese Gesetzesänderung schon lange an. In seiner Zeit als Minsterialdirigent im nordrhein-westfälischen Verkehrsministerium war er zunächst federführend an der „Vermittlung“ des vom Bundesgerichtshof aufgehobenen Neuvertrages zwischen DB Regio und VRR beteiligt. Später wollte er diesen Vertrag per Gesetzesänderung über eine jedoch gescheiterte Bundesratsinitiative nachträglich legitimieren.

Ein Vertrag, der im Herbst 2009 auf einmal ganz schnell geschlossen werden musste – denn wenige Tage später trat die VO 1370 in Kraft. Nach dieser wäre der dort vereinbarte Vergleich ohnehin rechtswidrig gewesen. Dass er es auch nach nationalem Recht ist, scheint man nicht bedacht zu haben. Aber auch hier gibt es keine eisenbahnspezifischen Ausnahmen, Zugleistungen im SPNV sind öffentliche Aufträge wie alle anderen auch.

Aber auch generell ist die Argumentation des VDV manipulativ. Man begründet die Forderung nach einem neuen Recht auf Direktvergabe mit genau den Punkten, die über die Notvergabe bereits abgedeckt sind. Alles was darüber hinaus geht ist ausdrücklich eine Kann-Option im europäischen Recht – und auch mit Beschränkungen. So muss es ein Jahr vorher eine Ankündigung im europäischen Amtsblatt geben, außerdem sind solche Direktvergaben auf zehn Jahre begrenzt. Zu wenig, um größere Investitionen zu tätigen.

Überhaupt sind die Investitionen in Rollmaterial das größte Problem. Bei Veolia Verkehr hat man hier eine ausführliche Meinung zum Thema. Ende 2010 begrüßte man noch die Bundesratsinitiative aus Nordrhein-Westfalen – damals ging es um die Frage, ob die Bayerische Oberlandbahn direkt vergeben wird. Der bayerische Ministerpräsident Horst Seehofer (CSU) forderte das, während der Aufgabenträger BEG eine neuerliche Ausschreibung plant. Zudem gab es immer wieder Szenarien, wonach der VRR im Falle einer Aufhebung des 2009er-Vertrags finanziell kollabieren könnte, mit äußerst unangenehmen Folgen für die Neben- und Dieselstrecken der Nordwestbahn.

Heute lehnt man unkontrollierte Direktvergaben ab. Geschäftsführer Axel Sondermann: „Veolia Verkehr hat, so denke ich, einen erheblichen Teil dazu beigetragen, dass sich einige in der Branche mit der anfänglichen Position, Direktvergaben unkonditioniert zu ermöglichen, nicht durchsetzen konnten.“

Man spricht sich für eine Entkoppelung zwischen Betriebs- und Fahrzeugausschreibung aus. Vorstandsmitglied Markus Resch: „Die Aufträge, die in den nächsten Jahren ausgeschrieben werden, haben Investitionsvolumina von einhundert bis zweihundert Millionen Euro. Das ist für alle außerhalb der Deutschen Bahn kaum zu stemmen.“

Ein Problem, das auch bei Abellio bekannt ist. Kemper: „Wenn wir kommendes Jahr die Linie RB 47 übernehmen, dann wird erstmals ein neuartiges Finanzierungsmodell des VRR angewandt. Wir bestellen die Fahrzeuge und treten der Waggonbauindustrie gegenüber als Auftraggeber auf. Die Finanzierung erfolgt jedoch über den VRR, der uns den Auftrag abkauft und die Fahrzeuge an uns vermietet. So wird – dem Geiste der Bahnreform Rechnung tragend – privater Sachverstand mit öffentlicher Daseinsvorsorge kombiniert.“

Auch Hans Leister kennt die Situation: „Nicht nur im Hinblick auf Finanzierungsmöglichkeiten haben wir als Keolis Deutschland einen Nachteil der DBAG gegenüber, sondern auch bezogen auf die Abnahmemengen. Die Deutsche Bahn vergibt über Jahre geltende Großaufträge und steht der Waggonbauindustrie gegenüber damit in einer ganz anderen Verhandlungsposition als wir. Dazu kommen die längst bekannten Wettbewerbshemmnisse, etwa die Bahnstromdiskriminierung. Wir zahlen für jede Kilowattstunde Strom, die wir aus der Oberleitung ziehen, mehr Geld als unsere Kollegen von DB Regio und bekommen keine faire Vergütung für den Bremsstrom, den wir einspeisen und werden so gegenüber den alten DB-Loks ohne Rückspeisemöglichkeit benachteiligt.“

Eine weitere Begründung für vermeintliche Ausnahmetatbestände beim VDV sind „unsichere Betriebsprogramme“, etwa neue S-Bahnnetze. Das letzte S-Bahnnetz, das in Deutschland neu eingeführt wurde, war im Dezember 2010 die S-Bahn Bremen. Diese wurde ordnungsgemäß ausgeschrieben und die Nordwestbahn erhielt den Zuschlag. Die damalige DB Heidekrautbahn GmbH ging gegen die Vergabe an: Die in der Ausschreibung enthaltene Tariftreueklausel sei nicht akzeptabel, es könne der Deutschen Bahn nicht zugemutet werden, die Mitarbeiter nach Tarifvertrag zu bezahlen.

Die Vergabekammer Lüneburg gab dem Widerspruch zunächst statt und hob die Vergabe an die Nordwestbahn auf. Die Richter am Oberlandesgericht Celle haben der Deutschen Bahn jedoch nahegelegt, den Widerspruch zurückzuziehen, was diese dann auch tat. Was das für Tariftreueklauseln in zukünftigen Vergaben bedeutet, sei dahingestellt. In jedem Fall ist die rechtssichere Vergabe für jeden Aufgabenträger in Deutschland von oberster Priorität.

Dazu werden, insbesondere von der DB AG, vermeintlich hohe Kosten für eine Ausschreibungsteilnahme ins Feld geführt. Hier war die Rede von Kosten von bis zu zwei Millionen Euro pro Angebotsabgabe. „Wenn die Deutsche Bahn solche Kosten hat, erkenne ich auf der Stelle Restrukturierungsbedarf“ sagte VRR-Chef Martin Husmann zu diesem Thema letzte Woche auf seiner Jahrespressekonferenz. Er geht von maximal 500.000 Euro aus – selbst bei großen Ausschreibungen.

Auch ohne bei den Privatbahnen in die Bücher gucken zu dürfen, der Tenor dort ist klar: Husmanns Zahlen sind deutlich näher an der Realität als die von Sennhenn genannten Werte. Den Kosten für die Ausschreibungsteilnahme stehen jedoch Chancen auf Umsätze in dreistelliger Millionen- oder gar Milliardenhöhe gegenüber, wenn die Zuschlagserteilung erfolgt.

Welche Möglichkeiten stehen zudem bei einer Direktvergabe ins Haus? Zum einen Situationen, wie es sie in Nordrhein-Westfalen gegeben hat: Der Vergleichsvertrag von 2009 zwischen DB Regio und VRR kam zustande, weil es bereits 2003 / 2004, initiiert von Husmanns Vorgänger Hubert Gleixner, eine für den VRR höchst unwirtschaftliche Direktvergabe gegeben hat. DB Regio hätte gar nicht auf Vertragserfüllung pochen können, denn es hätte Abbestellungen und Leistungskürzungen in einem selbst für den VRR unbekannten Ausmaß gegeben.

Also einigte man sich – unter Federführung des heutigen VDV-Hauptgeschäftsführers Oliver Wolff und gegen den Willen von VRR-Chef Martin Husmann – auf einen Vergleichsvertrag, der eine Senkung des Zugkilometerpreises vorsah, dazu kamen weitere Investitionen seitens DB Regio und eine Laufzeitverlängerung; ein klassisches Geschäft zu Lasten Dritter. „So nicht“ sprach der Bundesgerichtshof und schob dem einen Riegel vor. Seitdem ist klar, dass das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) und die Verdingungsordnung für Leistungen Teil A (VOL / A) zur Anwendung kommen, für die Eisenbahn gelten keine Sonderregelungen. Wolffs Versuche, das Urteil durch fragwürdige Methoden zu verhindern, scheiterten.

Eine andere Komponente fand jüngst in Sachsen-Anhalt statt: Dort erhält DB Regio eine freihändige Vergabe bis 2028, im Gegenzug übernimmt man sämtliche Trassenpreisrisiken. Vor dem Hintergrund explodierender Infrastrukturkosten hat die Deutsche Bahn hier einen weiteren Hebel, Wettbewerb zu unterbinden. Derzeit fließen etwa die Hälfte der Regionalisierungsgelder über Infrastrukturkosten zu den DB-Netzgesellschaften, bis 2020 werden es nach Auffassung des VRR etwa achtzig Prozent sein.

Schon vor zwei Jahren hat die BAG SPNV davor gewarnt, dass das derzeitige Verkehrsangebot auf der Schiene unter diesen Umständen in seiner Existenz gefährdet ist. Im Dezember 2010 gab es bei der Vogtlandbahn in Sachsen erstmals Abbestellungen, weil die Aufgabenträger die steigenden Infrastrukturkosten nicht mehr anders abfedern konnten.

Angebote, wie sie der NASA in Sachsen-Anhalt gemacht worden sind, können daher verlockend sein: Eine Direktvergabe an DB Regio schließt Kostenrisiken im Infrastrukturbereich für die Aufgabenträger aus. Allerdings droht Unheil von anderer Stelle: Die Vergabekammer Halle an der Saale bearbeitet die Angelegenheit derzeit, mit einer Entscheidung wird im Frühjahr gerechnet.

Es zeigt sich also schon bei einfacher Überprüfung: Die Ansage des VDV, die Privatbahnen seien geschlossen für eine Änderung das Allgemeinen Eisenbahngesetzes und befürworten Direktvergaben, ist nicht haltbar. Es gibt für Sonder- und Ausnahmefälle bereits Regelungen, für deren Anwendung keine Gesetzesänderung nötig ist. Für die Vergabe von öffentlichen Aufträgen mit einem Volumen von mehreren hundert und Milliarden Euro kommt nichts anderes als das geltende Wettbewerbs- und Vergaberecht zur Anwendung.

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